چرا دولت‌ها نتوانستند از بخش صنعت حمایت کنند؟

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی ضمن بررسی وضعیت بخش صنعت آورده است: در سال ۱۴۰۲ بخش صنعت ایران سهمی بالغ‌بر ۱۷‌درصد از تولید ناخالص داخلی را به‌خود اختصاص داده. باتوجه‌به اهمیت و نقش صنعت در رشد و توسعه اقتصاد کشور، ایجاد بستر و زیرساخت‌های لازم و کافی ازمنظر سیاست‌های حوزه کلان کمک شایانی به رشد و توسعه این‌بخش می‌کند. رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت تقریباً هماهنگ با رشد اقتصادی افت‌وخیزهایی را داشته است. نکته مهم این‌است‌که بخش صنعت در سال‌هایی که فشار تحریم‌های ظالمانه به‌یک‌باره بر این‌بخش وارد شده است ازجمله سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ و همچنین سال ۱۳۹۷ افت بیشتری نسبت به کل اقتصاد ایران داشته است که نشان می‌دهد این‌بخش حساسیت بیشتری نسبت به فشار ناشی از شرایط خاص کشور داشته. مقایسه رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت در دوره‌های مختلف پنج‌ساله نیز قابل‌توجه است. مطابق آمار؛ ارزش‌افزوده این‌بخش از میانه دهه ۱۳۸۰ تا میانه دهه ۱۳۹۰ از رشد منفی برخوردار بوده که البته رشد منفی سال‌های ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۰ عمدتاً تحت‌تأثیر رشد منفی ۲۷‌درصدی در سال ۱۳۹۰ و درپی تحریم‌های ظالمانه اقتصادی بوده. مقایسه وضعیت متوسط رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت با رشد اقتصادی در ایران نشان می‌دهد: عمدتاً رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت از رشد اقتصادی کشور پایین‌تر بوده که این‌موضوع می‌تواند اخطار به سیاست‌گذاران درخصوص تضعیف بلندمدت بخش صنعت درصورت تداوم این‌موضوع باشد. البته باید تأکید کرد؛ بخش صنعت از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ تقریباً مشابه با رشد بخش غیرنفتی اقتصاد ایران رشد کرده است و توانسته تاحدی خود را بازیابی کند اما مثلاً درمقایسه‌با بخش خدمات و همچنین بخش نفت همچنان بخش صنعت در وضعیت نامناسبی بسر می‌برد. اگرچه بخش صنعت درمقایسه‌با بخش ساختمان و بخش کشاورزی از ثبات بالاتری برخوردار بوده اما کلاً این‌بخش رشدی کند را تجربه می‌کند که می‌تواند خود را در ازدست‌دادن سهم از اقتصاد ایران نشان دهد. سهم بخش صنعت از اقتصاد ایران در یک‌دوره بلندمدت حدود ۱۵‌درصد بوده اما از سال ۱۳۹۸ شاهد افزایش سهم بخش صنعت بوده‌ایم که می‌تواند به‌دلیل کاهش سهم بخش خدمات به‌دلیل آثار منفی کرونا باشد. 

دلایل عدم‌تحقق احکام حمایتی
مرکز پژوهش‌های مجلس به بررسی قوانین حمایتی از بخش صنعت به‌ویژه در پنج‌سال‌اخیر پرداخته که متأسفانه در مرحله اجرا، بسیاری از بندها و تبصره‌ها یا به‌کلی اجرا نشده‌اند یا ناقص اجرا شده‌اند. بررسی محتوای گزارش‌های نظارتی مجلس ازجمله گزارش‌های تفریغ بودجه نشان داد که عدم‌اجرای این‌موارد یا اجرای ناقص می‌تواند به‌دلایل زیر باشد:
۱. بوروکراسی پیچیده دستگاه‌های دولتی و ناهماهنگی دستگاه‌ها به‌ویژه در موضوع‌هایی که نیازمند هماهنگی چند دستگاه است. عدم‌تأمین منابع مالی به‌رغم تصویب در قانون به‌دلایل کلان از‌جمله کسری بودجه مزمن دولت و لزوم تأمین مصارف با ضرورت بیشتر؛ به‌عنوان نمونه طی سال‌های اخیر کمبود منابع مالی و دشواری تأمین مالی از بانک یکی از چالش‌های اصلی واحدهای تولیدی و فعالان بخش صنعت کشور بوده است. ازاین‌رو از سال ۱۳۹۷ الی ۱۴۰۲ منابع مالی مشخصی در قالب تبصره ۱۸ در قوانین بودجه به اجرای برنامه‌های ایجاد اشتغال و رونق تولید تخصیص داده شد اما بررسی عملکرد این حکم در سال‌های مختلف برگرفته از گزارش‌های تفریغ بودجه حاکی‌ازآن‌است‌که در برخی از سال‌ها عملکردی نداشته و در برخی سال‌ها پرداختی به بخش صنعت حدود ۳۰‌درصد است.
۲. نیاز به تصویب آئین‌نامه، دستورالعمل و شیوه‌نامه برای برخی از احکام قانون بودجه و طولانی‌شدن این فرایند به‌دلیل بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون.
۳. در برخی‌ازموارد بی‌توجهی به زمینه اصلی مشکلات مربوط به صنعت و کارآفرینان و سرمایه‌گذاران در تصویب احکام مربوطه در قانون بودجه سبب شده برخی از این احکام اجرایی نشوند. به‌عنوان نمونه در برخی‌ازموارد بخش خصوصی و تعاونی تمایلی به سرمایه‌گذاری نداشته که علت آن لزوماً مشکلات تأمین مالی نیست و به‌این‌دلیل تأمین منابع ازسوی دولت نیز نتوانسته است سبب مشارکت آن‌ها در طرح‌های صنعتی و معدنی شود.
۴. نهایتاً وجود مشکلات زمینه‌ای در فضای کلی اقتصاد کشور سبب شده است بسیاری از این‌طرح‌ها حتی درصورت اجرا نیز نتواند زمینه‌ساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود مشکلاتی مانند وجود شرایط خاص کشور مشکلات ارزی، فضای کسب‌وکار و تأمین انرژی دخالت دولت در قیمت‌گذاری محصولات صنعتی و مانند آن سبب ایجاد فضایی می‌شود که این تبصره‌ها و بندهای حمایتی عملاً تأثیر چشمگیری نداشته باشد.

آسیب‌شناسی دلایل عدم‌تحقق احکام حمایتی
اکثر تبصره‌ها و بندهای حمایتی که مخاطب آن‌بخش صنعت کشور بوده است یا اجرانشده یااینکه به‌صورت ناقص اجرا شده. سؤال مهمی که مطرح می‌شود این‌است‌که چرا باوجود تأکید بر حمایت از بخش صنعت و توجه به آن؛ از اسناد بالادستی گرفته تا قوانین بودجه سالیانه، بندها و تبصره‌هایی که با هدف حمایت از این‌بخش و رشد این‌بخش تدوین شده، اجرا نشده یا به‌طور ناقص اجرا می‌شود؟ درپاسخ‌به‌این‌پرسش می‌توان به سه سطح از دلایل اشاره کرد:
1. سطح کلان
در سطح کلان اقتصاد ایران طی ۱۳‌سال‌گذشته با فشارهای سنگینی از ناحیه تحریم‌های ظالمانه اقتصادی، شوک ناشی از کرونا و مشکلات مشابه با آن روبه‌رو بوده است. این مشکلات سبب شده بخش صنعت آسیب بسیاری ببیند. همان‌طورکه نتایج گزارش نشان می‌دهد افت ارزش‌افزوده در بخش صنعت نسبت به کل اقتصاد ایران در مواقع بروز شوک‌های تحریمی بسیاربیشتر بوده و لذا این‌بخش از این‌شرایط آسیب بیشتری دیده. دراین‌شرایط سیاست‌های حمایتی که در قالب بندهای بودجه‌ای طراحی می‌شود، درمقایسه‌با آسیب وارده به این‌بخش کافی نیست. فضای کسب‌وکار در ایران طی یک‌دهه‌گذشته برای سرمایه‌گذاری مناسب نبوده است. انواع مقررات پیچیده از مقررات ارزی تا مقررات مربوط به تجارت خارجی و دخالت در قیمت‌گذاری ریسک‌های مختلف اقتصاد ایران و نوسان‌های شدید نرخ ارز و قیمت مواداولیه و امثال آن فضای نامناسبی را برای سرمایه‌گذاری به‌ویژه سرمایه‌گذاری در بخش صنعت که نسبت به سرمایه‌گذاری در بازارهای موازی دیربازده‌تر است، ایجاد کرده. دراین‌شرایط، سیاست‌های حمایتی چه در قالب قوانین بودجه و چه در قالب سایر قوانین و مقررات کشور نمی‌تواند ریسک‌ها و مشکلات ناشی‌ازاین شرایط را بر اقتصاد کشور جبران کند.
2. سطح سیاست‌گذاری
بخشی از دلایل ناموفق‌بودن سیاست‌های حمایتی نیز به فرایند تدوین این سیاست‌ها بازمی‌گردد. در بسیاری‌ازموارد اصولاً به تدوین قانون مشخصی برای حمایت از تولید نیازی نیست؛ بلکه باید مشکلات در سطح اجرا رفع شود. در برخی‌ازموارد سیاست‌گذاران شناخت کافی از مسائل بخش صنعت ندارند و لذا در تدوین سیاست‌ها مسئله موردنظر به‌درستی مخاطب قرار نمی‌گیرد؛ مثلاً مسئله تأمین مالی در اقتصاد کشور همواره جدی‌ست اما در سال‌های اخیر به‌دلیل مشکلات بخش بانکی و نیز کمبود منابع نظام بانکی کشور جدی‌تر نیز شده. به‌دلیل کسری بودجه مزمن دولت نیز توان تزریق منابع بودجه‌ای بیش از مقادیر جاری دراین‌امر ندارد. دراین‌شرایط منابع محدودی که برای تسهیل تأمین مالی بخش صنعت به‌صورت یارانه سود و وجوه اداره شده درنظر گرفته می‌شود به‌هیچ‌عنوان تکافوی حمایت کافی را از این‌بخش نمی‌دهد. شاید راه‌حل مناسب دراین‌زمینه اصلاح نظام بانکی‌ست اما معمولاً در قالب تبصره‌های بودجه منابعی برای تأمین یارانه نرخ سود یا وجوه اداره شده درنظر گرفته می‌شود که یا تأمین نمی‌شود یا در گرداب مشکلات نظام بانکی با طولانی‌شدن دسترسی به منابع، عملاً کارایی خود را از دست می‌دهد. در بسیاری‌ازموارد منابع مالی درنظرگرفته‌شده در قوانین بودجه محقق نمی‌شود؛ لذا دولت مجبور است منابع خود را صرف اموری ضروری‌تر و روزمره کند و بنابراین اجرای این احکام کنار گذاشته می‌شود.
3. سطح اجرا
در بسیاری‌ازموارد قانون‌گذاری مناسبی صورت گرفته اما به‌دلیل ناهماهنگی در سطح دستگاه‌های اجرایی، تفاسیر متفاوت از یک متن قانونی مشخص یا درگیربودن دستگاه اجرایی هدف در امور روزمره خود به‌ویژه وزارت صمت با طیف وسیعی از مأموریت از بازرگانی و معدن تا امور صنعتی یا این سیاست اجرا نمی‌شود یا به‌صورت ناقص یا به‌صورتی اجرا می‌شود که با آنچه هدف قانون‌گذاران بوده است فاصله زیادی دارد. نمونه این‌موضوع در بخش قبل درباره سرنوشت تبصره ۱۸ بودجه که با هدف ایجاد جهش و رشد در تولید و تأمین مالی آن تدوین شده بود ملاحظه شد. در بسیاری‌ازموارد بررسی گزارش‌های نظارتی نشان می‌دهد که اجرای یک سیاست حمایتی برای یک‌سال مشخص درنهایت به تدوین آئین‌نامه یا توافق‌نامه بین دو دستگاه ختم می‌شود و با تغییراتی که در قانون بودجه سال بعد صورت می‌گیرد اجرای این آئین‌نامه نیز عملاً کنار گذاشته می‌شود. درمجموع به‌نظر می‌رسد تعارض بین کارکردهای دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی ضعف در نظام پایش برنامه‌ها فقدان استراتژی توسعه صنعتی ضعف اسناد آمایش سرزمین و عدم التزام به آن فقدان نهادهای کارآمد و نوین تأمین مالی تولید فقدان سازمان متولی توسعه در کشور به‌عنوان مهم‌ترین کاستی‌های این سیاست‌های بودجه‌ای جهت دستیابی به کارایی لازم برای رونق تولید و اشتغال مطرح است. یکی از ابزار بودجه‌ای متداول در سیاست‌گذاری اقتصادی و سیاست‌گذاری صنعتی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای طرح‌های عمرانی‌ست. این اعتبارات عمدتاً برای ایجاد زیرساخت‌ها یا طرح‌های صنعتی با هدف ایجاد و توسعه ظرفیت‌های تولیدی تعریف می‌شود و هدف اصلی آن‌ها توانمندسازی تولید صنعتی در افق بلندمدت است. ازاین‌رو این‌طرح‌ها در بودجه عمومی کل کشور به‌طورعام و بخش صنعت به‌طورخاص اهمیتی راهبردی دارد. بررسی‌ها دراین‌گزارش نشان داده اکثر طرح‌های تعریف‌شده یا با هدف ایجاد زیرساخت مرتبط با بخش صنعت یا با هدف ایجاد یا توسعه ظرفیت‌های تولیدی بوده؛ بنابراین اهداف تعریف‌شده طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مرتبط با بخش صنعت در قوانین بودجه نیز بلندمدت و راهبردی بوده و ازاین‌نظر این‌طرح‌ها اهمیتی راهبردی دارد؛ اما دراین‌زمینه برخی نکات مطرح است. اول اینکه بسیاری از این‌طرح‌ها سابقه طولانی و بعضاً چنددهه‌ای دارد. این‌موضوع درخصوص برخی از طرح‌ها، استمرار یک سیاست بلندمدت را نشان می‌دهد مثلاً طرح‌های کمک به نوسازی صنایع که موضوعی قابل‌قبول و مهم است اما درخصوص برخی طرح‌ها به‌ویژه طرح‌های ایجاد زیرساخت این یک نقطه‌ضعف است زیرا طولانی‌شدن ایجاد زیرساخت‌ها سبب می‌شود زیرساخت ایجادشده در زمان مناسب به چرخه فعالیت اقتصادی وارد نشود. ضمناً دراین‌مدت بار مالی خود را به بودجه تحمیل کرده است. نکته دوم که با نکته اول نیز ارتباط دارد این‌است‌که تخصیص بودجه و عملکرد منابع به طرح‌های تملک دارایی با مبلغ بودجه موردنیاز برای آن‌ها تطابق کمی دارد که خود سبب طولانی‌شدن مدت‌زمان اجرای طرح و تأثیر نامطلوب آن می‌شود که در نکته قبل به آن اشاره شد. این، در میان‌مدت و بلندمدت این‌وضعیت سبب ازدست‌رفتن جایگاه کشور در رقابت بین‌المللی می‌شود که تبعات آن‌را باید از نگاهی راهبردی و بلندمدت بررسی کرد.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها برای بهبود شرایط
بررسی اسناد بالادستی کشور درخصوص بخش صنعت ازجمله «سیاست‌های کلی نظام در بخش صنعت» و «سیاست‌های کلی تولید ملی حمایت از کار و سرمایه ایرانی» حاکی‌ازآن‌است‌که حمایت از بخش صنعت و افزایش سهم صنعت از اقتصاد، ارتقای رقابت‌پذیری بخش صنعت، تکمیل زنجیره ارزش و ایجاد توازن منطقه‌ای از اهداف موردتأکید این استاد است. به‌عبارتی در سطح راهبردی در کشور، بخش صنعت همواره موردتوجه بوده است و حتی در سطح سیاست‌گذاری میان‌مدت نیز این تأکید در قالب قوانین برنامه‌های پنج‌ساله نمود یافته است. این تأکیدات سبب شده که بخش صنعت در قوانین بودجه سنواتی نیز موردتوجه قرار گیرد و بخشی از احکام و تبصره‌های قوانین بودجه کشور به این‌بخش و نحوه حمایت از آن بپردازد. نتایج گزارش پیرامون ارزیابی عملکرد احکام قوانین بودجه مرتبط با بخش صنعت در پنج‌سال‌اخیر (۱۴۰۲-۱۳۹۸) حاکی‌ازآن‌است‌که اگرچه احکام بودجه‌ای هم‌پوشانی مناسبی با اهداف اسناد بالادستی در بخش صنعت دارد، ولی بسیاری از بندها و تبصره‌ها یا به‌کلی اجرا نشده یا به‌صورت ناقص اجرا شده است عدم‌تأمین مالی به‌رغم تصویب در قانون طولانی‌شدن فرایند اجرا به‌دلیل بوروکراسی پیچیده یا اختلاف در تفسیر قانون عدم‌توجه به زمینه اصلی مشکلات مربوط به بخش صنعت و وجود مشکلات زمینه‌ای در فضای کلی اقتصاد کشور سبب شده تا بسیاری از احکام حتی درصورت اجرا نیز نتواند زمینه‌ساز ایجاد تحرک جدی در بخش صنعت کشور شود. جهت بهبود شرایط موجود پیشنهادهای ذیل قابل‌بررسی‌ست:
۱. تجمیع بندهای حمایتی بودجه‌ای و تبدیل به احکام دائمی در قالب راهبرد توسعه بخش صنعت: پیشنهاد می‌شود سیاست‌گذاران اعم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی سازمان برنامه‌وبودجه و وزارت صمت که در تدوین سیاست‌های حمایتی مشارکت دارند سیاست‌های که ماهیت دائمی دارد را در قالب قوانین دائم ازجمله برنامه‌های پنج‌ساله توسعه به‌صورت منسجم تدوین کنند تا هم انسجام قانون بودجه حفظ شود و هم الزام به اجرای برنامه‌های توسعه کشور افزایش یابد.
۲. بازبینی مأموریت سازمان‌های مهم مرتبط با بخش صنعت ازجمله سازمان‌های توسعه‌ای: بسیاری از بندها و تبصره‌هایی که در قوانین بودجه سالیانه با هدف حمایت تدوین می‌شود با بازبینی و اصلاح مأموریت سازمان‌های مهم توسعه‌ای از ایدرو و ایمیدرو گرفته تا بانک توسعه صادرات و بانک صنعت و معدن به‌صورت دائمی قابل‌انجام است و نیازی به تدوین هرساله آن‌ها در قوانین نیست؛ مثلاً تقویت سرمایه بانک صنعت و معدن و تسهیل تأمین مالی ازطریق‌آن می‌تواند بخش بزرگی از مشکلات تأمین مالی بخش صنعت را حل کند و لذا تمرکز بر اصلاحات ساختاری این سازمان‌ها و رفع موانع اجرای سیاست‌های توسعه‌ای این سازمان‌ها اثربخشی بیشتری خواهد داشت.
۳. تقویت نقش نظارتی نمایندگان مجلس شورای اسلامی: در بسیاری‌ازموارد تأکید بر نظارت بر اجرای قوانین مصوب ازجمله قانون بودجه ازسوی مجلس شورای اسلامی می‌تواند اثربخشی سیاست‌های حمایتی را افزایش دهد. از مصادیق این‌رویکرد نظارت بر اجرای بند «ج» ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت جهت ارتقای جایگاه صنایع کوچک و خوشه‌های صنعتی در رشد اقتصادی به‌ویژه جزء «۳» آن درخصوص تأمین منابع صندوق حمایت از سرمایه‌گذاری صنایع کوچک و بند «ج» قانون برنامه هفتم پیشرفت ناظر بر تأمین مالی سازمان‌های توسعه‌ای از راه قوانین بودجه سنواتی‌ست. درصورت نظارت صحیح بر اجرای قوانین موجود اثربخشی این قوانین نیز افزایش می‌یابد.