تاریخچه کسری بودجه در ایران؛ از قاجار تابه‌امروز

پس از شکست‌های نظامی ایران از روسیه ایران ملزم به پرداخت غرامت پنج‌میلیون‌تومان شد، این اولین بدهی بزرگ ایران در عصر قاجار بود که دولت توانست بدون استقراض آن‌را پرداخت کند اما در اواخر حکومت فتحعلی‌شاه دولت دچار مضیقه مالی شد. در دوره محمدشاه تا یک‌دهه دولت دچار کسری بودجه نگردید اما در اواخر حکومت محمدشاه دولت در‌پی ناآرامی‌های داخلی در سال‌های پایانی حکومت محمدشاه و درنتیجه ناتوانی حکومت در وصول مالیات و همچنین خروج مسکوکات دچار کسری بودجه یک‌میلیون‌تومانی شد. امیرکبیر به‌عنوان اولین صدراعظم ناصرالدین‌شاه ازطریق کاهش مواجب درباریان، بودجه را متوازن کرد و حتی سالیانه یک‌میلیون‌تومان برای احتیاط در خزانه کشور ذخیره کرد. در دولت بعد از او میرزا آقاخان نوری ازیک‌طرف مواجب اعیان و اشراف را افزایش داد و ازطرفی مخارج قشون را کاهش داد، به‌این‌ترتیب روند مازاد بودجه سالیانه یک‌میلیون‌تومانی کم‌وبیش تا اواخر قرن دوازدهم قمری وجود داشت طوری‌که جمع‌وخرج ایران در سال 1299 ق هم‌زمان با صدارت میرزا یوسف‌خان مستوفی‌الممالک 700‌هزارتومان مازاد داشت. در دوران صدارت اعتمادالسلطنه وضع خزانه ایران (حتی براساس ناظران خارجی) خوب و رضایت‌بخش بود اما از اواخر دوره ناصری کسری بودجه به‌تدریج به‌وجود آمد و هزینه‌های دولت به‌خصوص در امور نظامی افزایش پیدا کرد. به‌هرشکل بودجه در سال آخر حکومت ناصری 120‌هزارتومان کسری داشت و این‌رقم در حکومت مظفرالدین‌شاه در سال 1317 دوبرابر شد و به 400‌هزارتومان رسید. در سال 1319 اوضاع بی‌پولی دولت ایران به اوج رسید طوری‌که هرجا شاه حواله می‌داد به‌علت بی‌پولی وصول نمی‌شد. کسری بودجه دولت در سال 1319 به دومیلیون‌تومان افزایش یافت؛ درچنین‌شرایطی امین‌السلطان از صدارت برکنار و عین‌الدوله جایگزین او شد. در ابتدای صدارت عین‌الدوله (1321 ق) هنوز یک‌میلیون و 500‌هزارتومان کسری بودجه وجود داشت این تفاوت به‌جهت عدم‌رسیدگی و بخشش بی‌موقع دولت امین‌السلطان بود؛ اما این‌وضعیت در دولت عین‌الدوله تغییر کرد و دولت توانست یک‌سال‌بعد (1322 ق) بودجه را متوازن کند و تا آستانه انقلاب مشروطه 500‌هزارتومان مازاد داشت، البته این کسری که در دوره ناصری یا مظفری وجود داشته است مربوط به بودجه دولت مرکزی بود درحالی‌که ولایات کشور ایران با مدیریت حاکمان و مستوفی‌های محلی کمتر با کسری بودجه روبه‌رو بوده، درواقع با بررسی بیش از 50 مفاصاحساب که در دوره ناصری و مظفری دردسترس است تنها در شهر کاشان در سال 1317 ق و شهر شاهرود در سال 1294 ق با کسری بودجه مواجه بوده است. پس ‌از انقلاب مشروطه دولت سه‌میلیون‌تومان کسری بودجه داشت و مجلس ملی مصمم بود که حتی‌الامکان کسری بودجه را بدون استقراض خارجی و با کاهش مخارج تأمین کند. کمیسیون بودجه مجلس در اواخر سال 1286 ش گزارشی را ارائه داد مبنی‌بر این‌که با اصلاحات موردنظر کسری بودجه جبران شده. در مقدمه این گزارش آمده است که مالیه ایران سه‌میلیون‌تومان کسری دارد و مجلس برای افزایش عایدات در موضوع تفاوت عمل تسعیر جنس و تیول‌داری اصلاحاتی را انجام داد و هفت‌مورد از مخارج را تعدیل کرد. هرچند ظاهراً تسویه جمع‌وخرج در آخر سال 1286 ش به‌روی کاغذ انجام پذیرفت اما عملاً وقوع پیدا نکرد؛ ازیک‌طرف گفته می‌شد با اصلاحات مالی چهارمیلیون اضافه شده اما درواقع دولت سه‌میلیون کسری داشته است. درواقع از‌این‌به‌بعد اقساط استقراض‌های دوره مظفری درحال‌آغاز شدن بود و این یکی از دلایلی بود که هرسال تقریباً دولت با سه‌میلیون‌تومان کسری مواجه می‌شد و هرسال به آن اضافه می‌شد. با برپایی مجلس دوم نیز کسری بودجه نه‌تنها کاهش نیافت؛ بلکه بیشتر شد و به عدد هشت‌میلیون و 500هزارتومان رسید درواقع روش کلی مجلس تصویب بودجه‌های موقت بود که هرروز کمیسیون بودجه یک خرجی را در دستورکار قرار می‌داد و مخارج به‌صورت جزئی و خارج از سند بودجه مطرح می‌شد و نمایندگان نیز نمی‌دانستند محل مخارج از چه درآمدی است. ازاین‌رو در پایان هرسال تقریباً دولت با سه‌میلیون‌تومان کسری مواجه می‌شد. با وجود کسری بودجه همچنان افزایش هزینه‌ها در مجلس تصویب می‌شد. از تعطیلی مجلس دوم تا تشکیل مجلس سوم سه‌سال طول کشید و دراین‌مدت دولت دست به استقراض‌های متعددی زد و بودجه دولت را با کسری روبه‌رو ساخت. گویا در دوره مجلس سوم (1334-1333 ق) و در نتیجه تلاش‌های دولت و مجلس، روند افسارگسیخته کسری بودجه متوقف و حتی تاحدی این‌روند نزولی شد؛ به‌طوری‌که در آغاز مجلس سوم کسری بودجه حدود پنج‌میلیون‌تومان بود و در اواخر آن کسری بودجه به یک‌میلیون و 500هزارتومان کاهش پیدا کرده بود. بااین‌حال مجلس پس از یک‌سال سقوط کرد و دولت‌ها نیز عمرهای کمتر از یک‌سال و حتی چندماهه داشتند. در دوره فترت شش‌ساله بین مجلس سوم و چهارم تصویب‌نامه‌های زیادی نوشته شد که روند بزرگ‌شدن دولت را تسریع کرد و در نتیجه هزینه‌های دولت را افزایش داد، به‌این‌ترتیب در بدو تشکیل مجلس چهارم حدود نه‌میلیون‌تومان کسری وجود داشت، درواقع در 15‌سال اول مشروطه حدود پنج‌سال مجلس برپا بود و حدود ده‌سال کشور بدون مجلس اداره می‌شد و عدم برپایی مجلس فرصتی برای دولت در افزایش هزینه‌ها بود، همچنین جنگ جهانی اول و اشغال ایران و ایجاد قحطی منجر به بحران اقتصادی شد و درپی‌آن درآستانه مجلس چهارم در سال 1300 ش خزانه کشور با هشت‌میلیون کسری مواجه شد. با پایان جنگ جهانی اول و با خروج تدریجی نیروهای انگلیسی و روسی اقتصاد ویران ایران مجالی برای ترمیم پیدا کرد. خاتمه جنگ خود علل ایجاد ثبات بود و در پی گسترش بیشتر اقتدار دولت مرکزی از سال 1300 به‌بعد دست‌کم جاده‌ها امن‌تر و راهزنی کمتر و مالیات و درآمدهای نفتی وصول شد. دولت ایران تا پیش از مجلس چهارم، حدود 40‌میلیون‌تومان از خارج قرض کرده بود و شرایط نابسامان مالی در کشور ایجاد شده بود. با تشکیل مجلس چهارم شورای ملی پس از هفت‌سال تعطیلی ساختار مالی کشور اندکی رو بهبود نهاد، درواقع نهاد مجلس به‌نوعی تفکیک قوا را ایجاد کرده بود و دولت به‌آسانی نمی‌توانست دست به اقدامات خودسرانه مالی بزند. هرچند مجلس چهارم تااندازه‌ای با دولت همراهی کرد و استقراض یک‌میلیون‌دلاری (معادل 300 هزارتومان) و همچنین وام پنج‌میلیون‌دلاری (معادل یک‌میلیون و 600هزارتومان) در 1341 از بانک‌های آمریکایی را تأیید کرد، همچنین استقراض چهارمیلیون‌تومانی از بانک شاهنشاهی بدون اجازه مجلس صورت گرفت که البته وزیر مالیه توجیه کرد بابت مساعده از عایدات نفت بوده است. افزایش درآمد مالیاتی هم‌زمان با دو روش متفاوت تمرکززدایی و تمرکزگرایی در دوره قاجار استفاده شد. تمرکزگرایی برای افزایش درآمد حکومت مرکزی همواره جزئی از سیاست مالی ایران در دوره قاجاریه بوده است، به‌طورمثال در دوره قاجاریه، محمدشاه با صدارت میرزا آقاسی به‌دنبال‌آن بود که با سپردن دعاوی محاکم شرع به محاکم عرف به‌نوعی درآمد مالیاتی را که به علما اختصاص داشت به دولت انتقال دهد. اقدام مهم دیگر توقف اجاره‌داری گمرک بود که درراستای برنامه تمرکزگرایی برای افزایش درآمد در دولت امین‌الدوله موردتوجه قرار گرفت و درآمد گمرکی تا مشروطه حدود هشت‌برابر افزایش یافت؛ هرچند هم‌زمان با جنگ جهانی اول درآمد گمرکی به‌نصف کاهش یافت؛ اما پس از جنگ درآمد گمرکی افزایش یافت و تا پایان حکومت قاجاریه نسبت به دوران جنگ جهانی اول تا چهاربرابر رشد کرد.